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　　□　陳明輝

　　行政執法權下放是我國綜合行政執法體制改革的一項重要內容，其初衷是解決基層治理體系權責配置不合理的問題。作為推進基層治理體系和治理能力現代化的重要舉措，行政執法權下放改革受到了法學和公共管理學科的密切關注。從已有研究成果來看，法學界更關注行政執法權下放的合法性問題，在一定程度上忽視了行政執法權下放的實效性；公共管理學界雖然對行政執法權下放的實效性給予了充分關注，但相關研究基本都是個案分析，缺少對行政執法權下放改革實踐的整體性關照。如何解釋行政執法權下放改革的多樣性和差異性，如何為下一步的行政執法權下放改革提供思路和方案，正是本文試圖回答的問題。

　　行政執法權下放主體的多樣性

　　●省級人民政府直接決定下放范圍

　　北京市、上海市和黑龍江省、海南省采用此種做法。北京市于2020年公布了《北京市人民政府關于向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權并實行綜合執法的決定》，一次性下放了431項行政執法權到街鄉。上海市也在2021年發布《上海市人民政府關于印發〈上海市街道辦事處鄉鎮人民政府首批行政執法事項目錄清單〉的通知》，向街鄉下放了423項行政執法權。在這種直接由省級人民政府確定下放清單的模式之下，下放清單的制定權完全掌握在省級人民政府手中。這種模式的好處是便于省級人民政府統一管理，但由于不同區縣差異比較大，有些下放事項并不符合所有區縣實際。

　　●省級人民政府劃定下放范圍，縣級人民政府在指導目錄內決定下放范圍

　　浙江、四川、福建、湖北、河南、甘肅、吉林、陜西、山西等多數省份都是先由省級人民政府出臺指導目錄，再授權各區縣在指導目錄的范圍內自主決定本區域的下放清單。這種下放模式將決定權交給區縣，其優點是顧及到區縣之間的差異，但容易出現區縣選擇性下放的弊病。

　　●省級人民政府劃定下放領域，授權地級市人民政府制定具體的下放清單

　　天津市在2014年發布的《天津市街道綜合執法暫行辦法》中，授權區縣政府在其劃定的事項范圍內制定街道綜合執法具體執法事項目錄，明確由街道辦事處集中行使的行政檢查權、行政處罰權及相關的行政強制措施。廣東省在2020年8月下發的《關于鄉鎮街道綜合行政執法的公告》中，劃定了執法權下放至街鄉的領域，同時授權地級以上市人民政府統一制定街鄉的職權調整目錄。

　　行政執法權下放范圍的差異性

　　行政執法權下放范圍呈現地方差異性，有的地區下放至街鄉的執法權數量多達幾千項，而有的地區僅下放十幾項。造成這種差異的原因主要包括城市管理部門與街鄉的分工、執法事項的專業程度、街鄉的承接能力以及職能部門的執法能力這幾個方面。

　　●城市管理部門與街鄉的分工

　　大規模下放行政執法權的地方一般都將城市管理部門的綜合行政執法權作為街鄉承接行政執法權下放的主要來源。例如，2020年北京市下放的431項職權中，屬于城市管理部門的有393項，生態環境部門4項，水務部門22項，農業部門1項，衛生健康部門11項。再如，湖北省公布的下放清單指導目錄中列舉了263項可供參考的下放事項，其中139項屬于城市管理局的執法權事項。

　　如果地方政府保留原有的城市管理綜合執法體制，那么該地區所需要下放的執法權數量和范圍會比較少。以四川省為例，該省2020年公布的《四川省賦予鄉鎮（街道）縣級行政權力事項指導目錄》和2021年的《四川省賦予鄉鎮（街道）縣級行政權力事項指導目錄（第二批）》分別列舉了55項和126項下放給街鄉的職權，其中沒有一項是城市管理局的綜合行政執法權。

　　●執法事項的專業程度

　　各地綜合行政執法體制改革普遍采用“1＋N”模式，而不是由一個部門承擔所有的執法任務。其中，“1”是指1支綜合執法隊，一般是指城市管理執法隊伍；“N”是指若干專業執法隊伍，一般是由市場監管、文化旅游、交通運輸、生態環境保護、應急管理等部門設立自己的專業執法隊伍。

　　●街鄉的承接能力

　　街鄉的承接能力是決定下放范圍的關鍵因素。承接能力包括執法人員數量、編制、資格、能力，街鄉的辦公住房、經費、執法設備等。原則上，街鄉的承接能力越強，可以下放至街鄉的執法權事項越多。

　　●職能部門的執法能力

　　將行政執法權從縣職能部門下放給街鄉是為了解決“看得到的管不著，管得著的看不到”的問題。但在改革過程中，應該注意，如果職能部門本身有足夠的執法能力，能夠通過例行檢查、突擊檢查或派駐聯絡等方式解決問題，就沒有必要將行政執法權下放給街鄉，或者只需要將少量的行政執法權下放給街鄉。

　　行政執法權下放方式的多元化

　　從近些年各地政府下發的行政執法權下放文件來看，不少地方將下放分為委托下放和直接下放；也有地方將委托和下放并列；還有地方區分了委托、下放和服務窗口前移。盡管真正具有法律意義的下放方式只有授權和委托兩種，但起到下放功能的派駐也被視為下放的方式之一。客觀來說，授權、委托和派駐這三種行政執法權下放方式各有其最佳適用場景，各地應當因地制宜，不宜搞“一刀切”，片面追求某一種下放方式。

　　●授權

　　行政授權是指將某行政機關的法定職權授予另一個行政機關并以后者的名義行使。在實踐中，極少有地方政府將執法權下放清單稱為授權清單。例如，北京市的《向街道辦事處和鄉鎮人民政府下放部分行政執法職權目錄》用的是“下放”；《四川省賦予鄉鎮（街道）縣級行政權力事項指導目錄》用的是“賦予”；《湖北省街道賦權事項指導清單》用的是“賦權”。

　　●委托

　　行政機關之間的職權委托必須要有明確的法律依據，但行政機關之間的事務委托不受此限。因此，以委托方式下放行政執法權的實踐起步更早，此前縣區一級的行政執法權下放有不少采用了委托方式。例如，2006年，浙江省紹興市等地通過委托的方式把環保、勞動和社會保障、林業部門的檢查、監督和部分審批、處罰權等30項管理職權委托給專門成立的鎮綜合執法所。行政執法權下放改革之后，不少地方在授權的同時還保留了委托這樣一種下放方式。

　　●派駐

　　派駐不會引發權力的轉移，而僅僅是縣級執法部門將自己的執法力量派駐到街鄉執法。派駐與一般的職能部門執法不同，意味著派駐人員要受街道的調度和管理。

　　行政執法權下放改革的優化路徑

　　行政執法權下放改革的地方差異是必須予以理解的現實，片面追求行政執法權下放的整齊劃一是不切實際的。不同省份甚至同一省份不同市縣之間，下放的需求和承接的能力都各不相同，很難按照理想的標準進行設計。這并不是說行政執法權下放不需要頂層設計，而是說頂層設計應當以柔性的政策指導為宜，盡可能給地方政府留下因地制宜的空間。

　　●完善下放權限和程序

　　合理分配下放清單的制定權限。直接由省級人民政府出臺下放清單的模式忽視了省內不同地區之間的差異性，而由省級人民政府劃定下放領域則使下級政府在確定下放清單的過程中缺少參照標準。筆者認為，最為適宜的辦法是，由省級人民政府出臺指導目錄，再授權縣級人民政府在本省指導目錄的范圍內確定本縣的下放清單。省級人民政府在出臺指導目錄的行政決定中，應當對縣級人民政府出臺下放清單的程序作出具體規定。縣級人民政府在出臺下放清單之前，應充分征詢執法部門和街鄉意見，經公示程序生效執行，同時報市級和省級人民政府備案。

　　規范下放清單的動態調整機制。省級人民政府應當以一年為周期對指導目錄進行調整，縣級人民政府應當以六個月為周期對其下放清單進行動態調整，特殊情況下，縣級人民政府可以臨時調整下放清單。下放清單的確定和動態調整，應當由縣級人民政府職能部門、街道辦事處、鄉鎮人民政府的負責人及其執法人員共同商定。

　　建立執法權下放實效性的評估機制。省級人民政府作為下放清單指導目錄的制定者，可以成立行政執法權下放評估工作小組，具體負責協調推進評估工作，研究制定評估指標、內容、標準，組織開展評估核查，研究提出評估結論等工作。

　　●科學編制下放事項清單

　　探索制定行政執法權禁止下放清單。在我國現行法律體系中，有一些行政執法權在制度設計之初，就是由特定級別的職能部門來行使的，將這類行政執法權下放給鄉鎮和街道會違背制度設計的初衷。建議出臺行政執法權禁止下放清單，為下放行政執法權劃定邊界，避免行政執法權下放的事項范圍和權力類型違反法律和行政法規的規定。

　　在法定職權清單的基礎上編制指導目錄。省級人民政府在編制指導目錄時，應當系統梳理縣級政府職能部門的法定職權和街鄉法定職權，以此作為編制執法權下放指導目錄的基礎。

　　●允許地方靈活選擇下放方式

　　明確授權和委托為行政執法權下放的基本方式，將行政執法權下放活動納入到行政機關間授權和委托的法治框架之內。授權和委托兩種方式并行，便于實現合法下放和合理下放。在承接主體執法力量不足、執法能力不夠的地方，可優先考慮采用委托或不發生權力、責任轉移的派駐、服務窗口前移等方式。同時，允許地方選擇下放或者不下放。不能為了下放而下放、為了改革而改革，應當盡可能在原有基礎上做加法。

　　作者單位為浙江大學光華法學院